La gestion administrative
La gestion administrative
AVERTISSEMENT
On a souvent défini le Droit administratif « celui qui règle les rapports de l’administration et des adminis-trés, et l’on a eu tort de ne pas s’arrêter uniquement à cette définition. L’expression rapports a paru trop vague. On n’a pas songé qu’il s’agissait sans doute de rapports sociaux et, qu’en effet, il pourrait bien exister entre l’administration et les administrés une cer-taine forme de société ».
Il n’y a aucune difficulté à envisager sous cet aspect les relations administratives. L’administration se ramène à l’activité d’un certain nombre de personnes morales, l’État, les départements, les communes, les établissements. publics; cette activité est mêlée à la nôtre, elle a pour objet l’exécution de services publics qui sont pour notre bien. Ces êtres moraux par leur police veillent sur notre sécurité, sur notre repos, sur notre santé; par leurs tra-vaux publics et leurs gérances diverses, ils contribuent à notre bien-être et à notre fortune; nous vivons en eux enveloppés de leur protection et de leur grâce. Eux, de leur côté, vivent en nous, nous leur fournissons l’impôt de l’argent et celui du sang et toutes sortes d’obéissances; bien mieux, par le régime électoral nous contribuons à constituer leurs éléments organiques. Comment qualifier cette union étroite entre des êtres, cet échange de ser-vices, si ce n’est du nom de société?
Certes, on prend par là le contrepied du paradoxe économique qui considère les gouvernement et les admi-nistrations comme des organes improductifs et parasi-taires, comme des formes redoutables de l’exploitation de l’homme par l’homme. Mais on est revenu depuis long-temps de ce paradoxe. Vrai, peut-être, des administrations rudimentaires ou de celles qui suivent les annexions vio-lentes et les colonisations lointaines, il ne l’est point des administrations des grands États modernes. Elles ont leurs imperfections, mais dans l’ensemble elles sont orien-tées vers le bien public, par conséquent, leurs efforts convergent avec ceux des administrés et de cette action parallèle il peut naître une société. D’ailleurs, si cette so-ciété paisible ne s’était pas établie, si l’administration avait conservé l’attitude d’un oppresseur et l’administré celle d’un réfractaire, comment les services publics auraient-ils pu s’étendre continuellement, aborder des opérations de plus en plus délicates dont l’exécution régulière demande la bonne volonté de l’administré autant que celle du fonctionnaire?
Nul doute donc qu’elle n’existe cette société entre les administrés et l’être moral administratif et qu’elle ne de-vienne de jour en jour plus intime; nul doute qu’elle ne tende à constituer la base des droits réciproques de la puissance publique et des citoyens qui, à d’autres épo-ques, ont pu se réclamer d’autres fondements. Toutefois, pour faire entrer d’une façon profitable cette idée dans la science du droit, il importait de saisir en un point précis la formation de cet état de société spécial et de grouper autour de ce fait un nombre suffisant de théories juridiques.
J’ai choisi, à cet effet, la théorie de la gestion adminis-trative, c’est-à-dire, de l’exécution des services publics. Je crois avoir démontré qu’il s’établit dans la gestion, d’une façon nécessaire, une collaboration entre l’administration et le milieu administrable. D’une part, des vérités scien-tifiques qui trouvent leur application en matière sociale nous enseignent que tout travail est coopératif, or, l’exé-cution des services publics est le résultat du travail de la puissance publique.
D’autre part, des analyses minu-tieuses confirment qu’en effet, dans tous les cas de ges-tion, on découvre une coopération. Le fonctionnaire, le fournisseur, l’entrepreneur, le contribuable, le conscrit, le simple administré sont, en des occasions innombrables. des collaborateurs de l’administration. A côté de la Puis-sance publique qui commande, apparaît celle qui gère la vaste entreprise coopérative des services publics; dans la gestion administrative, le caractère coopératif se révèle avec la même évidence que dans la production écono-mique; il explique une forme de société très étroite, la naissance de droits subjectifs des administrés et la création d’un contentieux de la pleine juridiction qui est le plus large qui puisse exister entre l’administré et l’administra-tion.
Je n’insisterai pas sur les conséquences diverses de cette théorie de la gestion, je les ai suffisamment déve-loppées dans le corps du travail. J’observerai seulement qu’elle se recommande par deux avantages principaux.
Le premier est qu’elle peut mettre fin à la crise que subit le Droit administratif français. Depuis un certain nombre d’années l’axe de celui-ci s’était déplacé; il avait abandonné les régions où s’exécutent les services publics pour se porter vers celles où s’élaborent les décisions de principe de la puissance publique; en d’autres termes, il avait incliné vers l’acte de puissance publique et le con-tentieux de l’annulation, désertant le contentieux de la pleine juridiction; la théorie de la gestion permettra, je crois, de revenir à une situation plus normale, car il n’est pas naturel que ce qu’il y a de plus réel dans l’adminis-tration, l’exécution des services publics, n’occupe pas la place principale dans le Droit administratif.
Un second avantage, corollaire du premier, est que le Droit administratif une fois solidement établi dans la ges-tion et dans le contentieux de la pleine juridiction comme dans son élément propre, la jurisprudence et la doctrine pourront travailler à réduire le domaine du contentieux de l’annulation au profit du contentieux de la pleine juri-diction en développant constamment le point de vue de la gestion; de la sorte, le Droit administratif enrichira la liste des droits acquis des administrés et augmentera leur efficacité, ce qui, après le bon fonctionnement des services publics, est le bénéfice le plus appréciable que l’on doive attendre de la société contractée avec l’administration.
